Enerji Hukuku

Süreç, kaynağa göre farklı yerden başlamaktadır. Güneş ve rüzgâr yatırımlarında yol kapasite tahsisiyle açılmaktadır. İlan edilen bağlantı kapasiteleri için EPDK'ya önlisans başvurusu yapılır; aynı kapasiteye birden fazla başvuru gelirse yarışma usulü işler. YEKA kapsamındaki sahalarda kapasite doğrudan yarışmayla tahsis edilmektedir.

Hidroelektrikte ilk durak EPDK değil DSİ'dir. Proje için önce DSİ nezdindeki süreç yürütülür; su kullanım hakkı anlaşması imzalanmadan önce ilgili proje için yapılan ihale aşaması tamamlanır. Su kullanım hakkı anlaşması olmadan yapılan önlisans başvurusu sonuç vermez.

Üç kaynakta da önlisans alındıktan sonra takvim aynı mantıkla işlemektedir: bağlantı anlaşması imzalanır, saha için mülkiyet veya kullanım hakkı edinilir, çevre izinleri ve imar süreci tamamlanır. Yükümlülükler bittiğinde üretim lisansı alınır.

Elektrik üretiminde kural, üretim lisansı alınmasıdır. Lisanssız üretim bunun istisnasını oluşturmaktadır ve yalnız mevzuatta sayılan hâllerde mümkündür. Lisanssız modelde EPDK'dan önlisans ve üretim lisansı alınmaz; ancak şebekeye bağlı projelerde bağlantı başvurusu, teknik değerlendirme, çağrı mektubu, proje onayı ve kabul aşamaları devam etmektedir.

Bir yatırımın lisanssız kurulup kurulamayacağını yalnız santralin gücü belirlemez. Üretim tesisinin bir tüketim tesisiyle ilişkisi, bağlantı şekli, üretim kaynağı ve başvurunun hangi lisanssız üretim hükmüne dayandığı birlikte değerlendirilir. Bu şartların dışında kalan ve elektrik üretip piyasada faaliyet göstermek amacı taşıyan projelerde önlisans ve ardından üretim lisansı süreci yürütülmektedir.

Lisanslı GES ve RES projelerinde bağlantı kapasitesi TEİAŞ tarafından açıklanan kapasiteler üzerinden ilerlemektedir. Önlisans başvurusunun teknik değerlendirmesi uygun bulunursa EPDK, bağlantı ve sistem kullanım görüşünü TEİAŞ'tan veya ilgili dağıtım şirketinden almaktadır. Aynı bağlantı noktası için kapasitenin üzerinde başvuru bulunması hâlinde hangi projelerin sisteme bağlanacağı yarışma sonucunda belirlenmektedir.

Lisanssız üretimde ise başvuru ilgili şebeke işletmecisine yapılmakta; bağlantı noktası, trafo ve şebeke kapasitesi teknik değerlendirmede belirleyici olmaktadır. Talep edilen güç için yeterli kapasite bulunmaması hâlinde proje aynı şekliyle ilerleyemez; mevzuatın izin verdiği ölçüde farklı bağlantı noktası veya proje gücünün değiştirilmesi gündeme gelebilir.

Bağlantı hakkı yalnız bir teknik ayrıntı değildir. Lisanslı projede olumlu bağlantı görüşünün oluşturulamaması önlisans başvurusunun reddine kadar gidebilmektedir; lisanssız projede ise bağlantı kapasitesinin kaybedilmesi projenin devamını doğrudan etkileyebilmektedir.

Özel mülkiyete konu arazilerde, santral sahasının mülkiyeti veya kullanım hakkı satın alma, kira ya da irtifak gibi özel hukuk yollarıyla edinilebilir. Maliklerle anlaşma sağlanamayan ve lisanslı üretim projesinin gerçekleştirilmesi için zorunlu olan taşınmazlarda ise kamulaştırma yolu gündeme gelmektedir.

Kamulaştırma sonucunda Hazine adına tescil edilen taşınmazlar üzerinde, lisans sahibi özel hukuk tüzel kişisi lehine lisans süresi boyunca bedelsiz irtifak hakkı tesis edilir ve/veya kullanma izni verilir. Kamulaştırma bedeli ve taşınmaz temininden doğan giderler ise ilgili yatırımcı tarafından karşılanmaktadır.

Kamuya ait araziler tek bir rejime tabi değildir. Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler, orman alanları, meralar ve başka kamu kurumlarına ait taşınmazlar için farklı izin ve tahsis yolları uygulanmaktadır. Bu nedenle kamu arazisinin hangi kurumun tasarrufunda bulunduğu belirlenmeden arazi temin yöntemi de kesinleşmez.

Bir enerji projesinin ÇED'e tabi olup olmadığı yalnız GES, RES veya HES olmasına göre belirlenmez. Projenin niteliği, kurulu gücü, alanı ve ÇED Yönetmeliğinin güncel Ek-1 ve Ek-2 listelerindeki yeri birlikte değerlendirilir. Ek-1 kapsamındaki projelerde ÇED raporu hazırlanması zorunludur. Ek-2 kapsamındaki projelerde ise proje tanıtım dosyası hazırlanarak ön inceleme ve değerlendirme süreci yürütülür; süreç “ÇED Olumlu” veya “ÇED Raporu Hazırlanmalıdır” kararıyla sonuçlanır.

Lisanslı üretim yatırımlarında, proje bakımından ÇED mevzuatı uyarınca alınması gereken karar lisans takvimiyle birlikte yürümektedir. ÇED sürecindeki gecikme veya projenin “ÇED Raporu Hazırlanmalıdır” aşamasına geçmesi, üretim lisansına ulaşmak için tamamlanması gereken işlemleri ve yatırım takvimini doğrudan etkileyebilir.

“ÇED Olumlu” kararına karşı dava açılması kararı kendiliğinden durdurmaz. Mahkeme yürütmenin durdurulmasına karar verirse, bu karara dayanılarak devam eden izin ve yatırım işlemleri kararın kapsamına göre etkilenebilir; yürütme durdurulmadığı sürece idari işlem yürürlükte kalır.

Önlisans, santralin işletilmesine değil yatırımın üretim lisansına hazırlanmasına ayrılan dönemdir. Bu sürede saha üzerindeki mülkiyet veya kullanım hakkı, imar planları, proje onayları, bağlantı ve sistem kullanım başvuruları, ÇED kararı ve kaynak türüne göre gereken diğer izinlerin tamamlanması gerekmektedir.

Önlisans süresi projenin kaynak türüne ve kurulu gücüne göre belirlenmekte ve kural olarak otuz altı ayı geçememektedir. Sürenin dolması yaklaşınca yalnız “işler yetişmedi” gerekçesiyle otomatik bir uzatma söz konusu değildir. Güncel düzenlemede önlisans süresi mücbir sebep kapsamında tadil edilebilmekte; YEKA projelerinde ise Bakanlığın uygun görüşü doğrultusunda uzatılabilmektedir.

Önlisans yükümlülükleri süresi içinde tamamlanmadan üretim lisansına geçilemez. Süre sonunda gerekli işlemler tamamlanmamışsa üretim lisansı başvurusu sonuçsuz kalabilir ve önlisansın sona ermesi gündeme gelir.

Önlisansın sona ermesi ile iptal edilmesi aynı sonucu aynı sebeple doğurmamaktadır. Önlisans; süresinin bitmesi, şirketin talebi veya iflası ya da üretim lisansının alınması gibi hâllerde sona erebilir. Buna karşılık mevzuata aykırılık, önlisans dönemindeki yükümlülüklerin yerine getirilmemesi veya yasaklanan ortaklık yapısı değişiklikleri iptal sonucunu doğurabilir. Üretim lisansında da sürenin sona ermesi, şirketin talebi, lisans şartlarının kaybedilmesi ve yatırımın süresinde tamamlanmaması farklı hukuki sonuçlara bağlanmaktadır.

En önemli fark teminatlarda ve iptalin devam eden etkilerinde ortaya çıkmaktadır. Önlisansın yatırımcıdan kaynaklanan nedenle sona ermesi veya iptal edilmesi hâlinde Kuruma verilen teminatın irat kaydedilmesi gündeme gelebilir. Üretim lisansının iptali de şirketin yanında ortaklar ve yöneticiler bakımından sonraki lisanslama süreçlerini etkileyebilecek sonuçlar doğurabilir.

Önlisans veya lisans ortadan kalktığında proje kendiliğinden başka bir yatırımcıya geçmez. Bağlantı hakkı, arazi hakları, izinler, finansman sözleşmeleri ve tesisin mevcut durumu ayrıca ele alınır; yatırımın devam edecek olması hâlinde mevzuatın izin verdiği devir veya yeniden lisanslama yolunun kurulması gerekir.

Kurulu güç artışı, mevcut lisans veya önlisansın üzerinde yalnız teknik bir değişiklik yapılarak gerçekleştirilemez. Talebin lisansa veya önlisansa işlenmesi gerekir; bağlantı ve sistem kullanım şartları yeniden değerlendirilir. Yenilenebilir enerji projelerinde kaynak türüne göre TEİAŞ veya dağıtım şirketinin bağlantı görüşünün yanında Enerji İşleri Genel Müdürlüğünün teknik değerlendirmesi ya da HES projelerinde DSİ görüşü de sürece girebilir.

Güç değişikliği ÇED kararını, şirketin sermaye ve teminat yükümlülüklerini, santral sahasını ve kaynak kullanım hakkına ilişkin belgeleri de etkileyebilir. Bu nedenle yalnız EPDK lisans tadilinin yapılması, diğer izinlerin mevcut hâliyle projeyi karşılamaya devam ettiği anlamına gelmez.

Kaynak değişikliğinde ise hangi kaynağın değiştirildiği belirleyicidir. Birleşik elektrik üretim tesislerinde yardımcı kaynak eklenmesi mümkündür; ancak yardımcı kaynak ana kaynağa dönüştürülemez. Bu nedenle ana kaynağın değiştirilmesi ile mevcut tesise yardımcı kaynak eklenmesi aynı lisans tadili olarak ele alınmamaktadır.

Depolamalı GES ve RES projelerinde depolama ünitesi, klasik bir üretim tesisine sonradan eklenen ekipman olarak görülmemektedir. Kanun, elektrik depolama tesisi kurmayı taahhüt eden yatırımcıya, taahhüt edilen depolama gücüne bağlı olarak rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı üretim tesisi için önlisans verilmesine ayrı bir hukuki yapı kurmuştur. Bu başvurular klasik RES ve GES başvurularındaki yarışma mekanizmasından farklı bir bağlantı değerlendirmesine tabi tutulmaktadır.

Depolama ünitesi ile üretim tesisi aynı önlisans veya üretim lisansı içerisinde değerlendirilmektedir. Bağlantı görüşü oluşturulurken üretim gücünün yanında depolama ünitesinin gücü ve kapasitesi de dikkate alınır; proje onayı ve kabul sürecinde depolama tesisine özgü teknik şartların ayrıca sağlanması gerekir. Depolamalı üretim tesisinde üretilen elektriğin sisteme verilme biçimi de klasik üretim tesisinden farklı olarak depolama ünitesine bağlı özel kurallara tabidir.

Depolama taahhüdü lisansın tali bir şartı değildir. Taahhüt edilen depolama ünitesinin mevzuat ve Kurul tarafından belirlenen şartlarda işletmeye alınmaması, üretim lisansının iptaline kadar gidebilmektedir.

Önlisans döneminde şirketin ortaklık yapısı değiştirilemez. Veraset ve iflas dışında, önlisans sahibi tüzel kişinin paylarının doğrudan veya dolaylı olarak el değiştirmesi, devir sonucunu doğuracak iş ve işlemlerin yapılması yasaktır; yönetmelikte sayılan sınırlı istisnalar dışında bu yasak, şirketin üstündeki ortaklık katmanlarında yapılan değişiklikleri de kapsar. Yasağa aykırı bir devrin sonucu ağırdır: önlisans iptal edilir. İptal geri alınamaz; önlisansla birlikte kapasite tahsisi ve o tarihe kadar yürütülen izin süreçleri de düşer, proje ancak yeni bir başvuruyla ve sıfırdan ele alınabilir.

Üretim lisansı alındıktan sonra paylar devredilebilir. Bu dönemde pay devri için Kurul onayı aranmamakta, oran ne olursa olsun devrin gerçekleştiği tarihten itibaren altı ay içinde EPDK'ya bildirim yapılması gerekmektedir. Bildirim yükümlülüğünün yerine getirilmemesi idari yaptırım konusudur. Tarifesi düzenlemeye tabi faaliyet yürüten şirketler bu kuralın dışındadır; onlarda pay değişikliği onay rejimine bağlı kalır.

Pay devri şirketi el değiştirir, lisans ise şirkette kalır. Bu nedenle alıcı, lisansla birlikte şirketin geçmişini, borçlarını ve yükümlülüklerini de devralmaktadır; devir öncesi hukuki incelemenin konusu lisans kadar şirketin kendisidir.

İlk ayrım, şirket paylarının mı yoksa projenin veya üretim tesisinin mi devralınacağıdır. Pay devrinde lisans sahibi şirket değişmez; şirketin geçmiş borçları, sözleşmeleri, idari yükümlülükleri ve devam eden uyuşmazlıkları şirket bünyesinde kalır. Proje veya tesis devrinde ise lisansın, izinlerin, arazi haklarının ve sözleşmelerin yeni yapıya nasıl aktarılacağı ayrıca incelenmektedir.

İncelemede yalnız lisans belgesine bakmak yeterli değildir. Önlisans veya lisansın yürürlük durumu ve süreleri, bağlantı hakkı ve tahsis edilen kapasite, EPDK yazışmaları, ÇED ve imar durumu, arazi hakları, kamulaştırma işlemleri, devam eden davalar ve idari yaptırımlar birlikte ele alınmaktadır. Proje finansmanı varsa kredi sözleşmeleri, pay ve hesap rehinleri, gelir temlikleri ile diğer teminatlar da devir yapısını doğrudan etkileyebilir.

Santralin teknik olarak kurulabilir olması ile hukuken devralınabilir olması aynı şey değildir. Özellikle proje şirketi devralınıyorsa, yatırımın geçmişinde doğmuş fakat devir tarihinde henüz sonuç doğurmamış yükümlülüklerin de incelemeye dâhil edilmesi gerekir.

Enerji projelerinde finansman yalnız şirketin genel kredi borcu üzerinden kurulmamaktadır. Elektrik satışından doğacak alacakların temliki, proje hesapları üzerinde teminat, şirket paylarının rehni, taşınmazlar ve tesis varlıkları üzerinde kurulabilecek teminatlar finansman yapısının parçaları olabilir. Ancak üretim lisansı bir şirket varlığı veya alacak hakkı gibi doğrudan rehnedilebilen bir malvarlığı unsuru değildir; lisansa bağlı hakların teminat yapısına nasıl dâhil edileceği enerji mevzuatıyla birlikte değerlendirilmelidir.

Teminat paketinin şirketin bulunduğu lisanslama aşamasıyla da uyumlu olması gerekir. Özellikle önlisans döneminde pay rehni veya rehnin paraya çevrilmesi sonucunda doğabilecek ortaklık değişikliği, önlisans dönemindeki pay devri sınırlamalarıyla birlikte ele alınmaktadır.

Elektrik satış sözleşmesinde yalnız fiyat ve satılacak enerji miktarının belirlenmesi yeterli değildir. Teslim noktası, teslim profili, üretim tahmininden sapmalar, eksik veya fazla teslim edilen enerjinin nasıl hesaplanacağı, dengesizlik maliyetinin hangi tarafa ait olacağı ve ölçüm verisinin hangi kayıt üzerinden esas alınacağı açık biçimde düzenlenmelidir.

Fiyat sabit olabileceği gibi piyasa fiyatına veya başka bir endekse bağlanabilir. Bu durumda fiyat formülünün yanında negatif fiyat, piyasanın durması, üretim kısıntısı, sistem kullanım maliyetleri, vergi ve diğer piyasa bedellerindeki değişikliklerin kime yansıyacağı da sözleşmede karşılık bulmalıdır. Teminat, faturalama ve ödeme mekanizması da aynı yapının parçasıdır.

Üretimin durması, şebeke kısıtlaması, mücbir sebep, mevzuat değişikliği ve taraflardan birinin yükümlülüğünü yerine getirmemesi hâlinde sözleşmenin devam edip etmeyeceği baştan belirlenmelidir. Özellikle uzun süreli elektrik satış sözleşmelerinde fesih sebebi ile erken sona ermenin mali sonucu birbirinden ayrı düzenlenmediğinde uyuşmazlık çoğu kez sözleşmenin sonunda değil, ilk ciddi üretim veya ödeme aksamasında ortaya çıkmaktadır.

Güncel mevzuatta özel hukuk tüzel kişilerinin elektrik üretim ve depolama tesisleri bakımından eski “geçici kabul – kesin kabul” ayrımı yerine kabul sistemi uygulanmaktadır. Mevzuatta geçici veya kesin kabule yapılan atıflar da bu tesisler bakımından güncel Yönetmelikteki “kabul” kavramına yapılmış sayılmaktadır.

Tesisin kabule gelebilmesi için onaylı projeye uygun şekilde kurulmuş olması; gerekli izinlerin, saha testlerinin, kontrollerin ve raporlamanın tamamlanması gerekir. Başvuru üzerine ilgili Proje Onay Birimi kabul heyetini oluşturur. Heyet tesisi sahada inceler; can ve mal güvenliğini veya tesisin esasını etkileyen eksiklikler varsa kabul yapılmaz. Tesisin tamamı bitmeden bağımsız olarak işletilebilecek üniteler için kısmi kabul de mümkündür.

Kabul yalnız teknik bir kapanış işlemi değildir. Tesisin elektrik piyasasında ticari faaliyete geçebilmesinin hukuki eşiklerinden biridir; kabulü yapılmayan veya kabul sonrasında onaylı projesine aykırı biçimde değiştirilen tesisin işletilmesine izin verilmemektedir.

Şebeke işletmecisiyle yaşanan uyuşmazlıkta önce uyuşmazlığın neye ilişkin olduğu ayrılmalıdır. TEİAŞ veya dağıtım şirketiyle bağlantı, sistem kullanım veya enterkonneksiyon kullanım anlaşmasının hükümleri ya da bu hükümlerin değiştirilmesi konusunda mutabakat sağlanamıyorsa, uyuşmazlığın çözümü için EPDK'ya başvurulabilmektedir.

Anlaşma imzalandıktan sonra hükümlerin uygulanmasından doğan uyuşmazlıklar ise aynı rejime tabi değildir; Yönetmelik bu uyuşmazlıkların görevli ve yetkili mahkemelerde çözülmesini öngörmektedir. Bu ayrım, EPDK'ya yapılacak bir başvuru ile dava yolunun birbirinin yerine kullanılmasını önlemektedir.

Bağlantının kesilmesi, sistem kullanım bedeli, ölçüm ve sayaç kayıtları, kapasite veya işletme talimatları gibi uyuşmazlıklarda hangi işlemin tartışıldığı ayrıca belirlenmelidir. Şebeke işletmecisinin yazışmaları, bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları, ölçüm kayıtları ve ilgili Kurul kararları uyuşmazlığın hukuki yolunu belirleyen temel belgelerdir.

Ceza tebliğ edildiği anda süre işlemeye başlar. İlk yapılacak iş tebliğ tarihini ve dava süresini tespit etmektir.

Cezaya karşı idare mahkemesinde iptal davası açılır ve dilekçeyle birlikte yürütmenin durdurulması istenir. Dava açılmış olması ödeme yükümlülüğünü kendiliğinden durdurmaz; yürütme durdurulmazsa ceza tahsil edilebilir. Bu nedenle çoğu dosyada asıl mesele yürütmenin durdurulması talebidir.

Cezanın hukuki dayanağı, çoğu zaman ondan önceki savunma aşamasında şekillenir. Savunma verilmişse davada da o çerçeve içinde kalınır; verilmemişse iddialar ilk kez mahkeme önünde ileri sürülür.